사회복지 정책론 - 복지국가와 복지모델 - 아시아

동아시아 복지모델

1. 동아시아 복지모델의 특징

 

∙ 동아시아 복지모델은 1990년대 중반 일군의 복지국가의 연구자들이 한국, 일본, 대만, 싱가포르, 중국 등 동아시아국가의 사회복지제도가 서구 복지국가와 상당히 다르다는 점을 착안
∙ 서구 중심의 복지국가 모델에 대한 하나의 대안적 패러다임으로 발전시킨 것임
∙ 동아시아 복지모델은 1980년대 이후 괄목할 만한 경제성장을 기록한 동아시아 네 마리 용에 대한 세계적관심과 관련이 있음
∙ 동아시아 복지모델은 Esping-Andersen(1990)의 복지국가유형론에 대한 비판에서 출발함
∙ 동아시아 복지모델을 처음 명명한 Jones(1993)가 대표적으로 Esping-Andersen의 복지국가유형이동아시아국가에는 맞지 않는다고 주장
∙ 동아시아 국가는 자유주의적이지 않고, 국가의 사회적 지침이 과도하며, 개인의 권리 개념이 약하고, 중산층에게 맞는 충분한 사회적 급여도 보장하지 않고 있음
∙ 보수주의적이긴 하지만 보수주의적 유럽국가와 달리 사회복지정책의 결정에 근로자 참여가 별로 없고,
교회의 역할도 없으며, 평등 없는 연대성, 자유주의 없는 자유방임만 있었음
∙ Jones는 동아시아 복지모델의 특징으로 경제제일주의(복지에 우선하는 경제), 유교, 가족주의를설명하였음
∙ 경제제일주의는 유교와 가족주의라는 유교문화에 발전국가전략이 합쳐진 결과임
∙ 노인공경(효), 자기책임, 가족의 의무 등이 모두 유교문화에서 나왔으며 효 관념은 가족이 부모부양을 전담하게 만들고, 자기 책임의식은 타인의 도움을 받는 것을 수치로 여기게 했으며, 가족의 의무 관념은 가장과 가족의 복지를 책임져야 한다는 가족주의를 낳았음
∙ 이런 관념들은 자조와 쉽게 연결되며 자조는 사회복지 권리의식과는 정반대의 위치에 있음
∙ 유교문화는 정치에도 큰 영향을 미쳐 보수주의적·권위주의적 정치체제의 성립과 시민들을 이런 정치체제에
순치시키는 데 일조함
∙ 발전국가전략이란 국가가 강력한 국가권력을 바탕으로 경제개발을 주도하고 사회복지를 경제성장의전략으로 이용하는 것을 말함(좋은 예: 공적연금, 보건의료, 교육(직업교육 포함))
∙ 발전국가전략에 의해 동아시아국가의 사회복지는 다음과 같은 특성을 보임
① 정부는 적립방식의 사회보험을 선호

② 정부가 사회보장펀드를 직접 관리

③ 사회보장펀드에 적립 자금을 사회 인프라 건설비용으로 전용

④ 사회보험이 지역 및 직업 집단별로 엄격히 분리 운영

⑤ 사회보험과 공공부조가 분리

⑥ 사회복지에서 가족의 책임을 강조

⑦ 시장의 사회복지 역할은 제한적

 

∙ 유교문화와 발전국가전략은 사회개발보다는 경제개발을 우선시하는 경제제일주의로 귀결되었음

∙ 동아시아국가들은 기적이라고 일컬어질 정도로 괄목할 만한 경제성장을 이루었음에도 사회복지의 수준은 낮음
∙ 동아시아국가의 사회복지가 서구 복지국가에 비해 재정적으로 비용이 저렴하다는 사실을 의미하는데, 이를사회적 덤핑 정책이라고 함

 

2. 중국

∙ 동아시아 복지모델이 처음 나왔을 때만 해도 중국은 예외였음
∙ 자본주의적 경제사회발전을 이룬 아시아 네 마리 용 국가들과 계획경제에서 사회주의적 시장 경제로이행한 중국이 너무 달랐기 때문
∙ 하지만 유교의 종주국인 중국을 제외한 동아시아 복지모델은 이상했으며 White가 제일 먼저 중국을
동아시아 복지모델에 포함시켰음

∙ 그가 제시한 논거는 다음과 같음
∙ 첫째, 가장 중요한 포인트로서 사회보험펀드를 경제발전을 위해 사용함
∙ 둘째, 공공부조의 잔여적 역할로서 공공부조의 재정 규모가 매우 제한적이고, 수급자 수도 인구에 비해매우 적음
∙ 셋째, 중국의 사회복지에 대한 접근방법은 실용주의적이고, 점진적임(선부론: 부유한 도시부터 실시한 후
점차 가난한 지역으로, 연안지역에서 내륙지방으로 확대).

 

∙ 그런데 이상과 같은 주장에는 문제가 있으며 상기 세 가지 특징 중 두 번째 공공부조의 잔여적 성격은중국뿐만 아니라 거의 모든 국가에 공통된 것
∙ 우리나라도 의료보험과 국민연금을 대기업과 도시지역을 먼저 시행한 다음 점진적·단계적으로 중소기업과농촌지역으로 확대
∙ 독일, 영국, 미국 등 선진국도 사회보험을 시행 가능한 집단부터 시작(산업근로자→화이트칼라→자영업자
순으로 확대 적용)
∙ 결국 남는 것은 사회보험펀드를 경제발전 자금으로 활용한다는 발전국가전략이며 발전국가주의는동아시아 복지모델의 가장 큰 특징임
∙ 유교와 가족주의는 동아시아국가가 경제발전 수준에 비해 현저히 낮은 복지수준을 갖게 된 이유를 설명하는 변수이지 동아시아국가 사회복지시스템의 특징을 기술하는 요인은 아님
∙ 따라서 중국이 동아시아 복지모델에 속하는지 여부의 관건은 바로 이 발전국가전략에 있음∙ 덩샤오핑의 개혁개방 정책 이후 중국은 선부론에 의거 경제발전을 최우선시하는 정책을 펼쳤으며 신중한 사회복지정책, 낮은 수준의 복지비 지출 등 동아시아 발전 국가와 유사한 것이 사실임
∙ 단위체제 해체 후 정부는 기업으로부터 연금의 관리운영을 넘겨받아 보험료로 재정을 충당하는 베버리지
방식의 양로보험을 신설
∙ 연금펀드의 자금을 경제발전의 자금으로 사용한다는 것이 발전국가주의의 핵심인데, 중국은 여기에해당하지 않음
∙ 사회보험개혁으로 많은 조기퇴직자가 발생과 상대적 낮은 연금수급연령으로 수급자가 많아 대부분의양로보험펀드가 재정에 애로를 겪고 있음
∙ 요컨대 양로보험 펀드를 경제발전 자금으로 활용할 여유가 별로 없다는 것
∙ 경제발전에 자본을 투입해야 하기에 중국 정부가 사회복지 확대를 부담스러워 하고 사회복지를 경제시장의 짐으로 여기기에 경제제일주의도 완전한 것은 아님

∙ 하지만 돈이 없어 복지를 못하는 것과 돈이 있어도 안 하는 것은 다르며 서구 자본주의 국가들은사회복지에 근본적으로 부정적임
∙ 하지만 중국정부는 공산당이 장악하고 있고, 주요 기간산업과 주요 기업이 여전히 국유기업임∙ 그리고 정부가 적극적으로 근로자 임금개선에 의지를 보이고 있음
∙ 공산주의자들은 자금 여유가 없을 때는 어쩔 수 없이 복지를 뒤로 미루고 경제를 최우선시 하지만,
여유가 있을 때는 복지를 위해 자금을 사용하는 데 주저하지 않음
∙ 영도하는 정부의 정치적 정당성 강화가 중요하고, 복지는 정당성 확립에 반드시 필요한 사회 안정에 매우 효과적이기 때문임
∙ 공산주의자들에게 경제발전은 반드시 필요하지만 최종 목표는 아니며, 경제발전을 통해 사회복지를확대한다는 것, 즉 선 성장 후 분배는 전략적인 목표이며, 최종 목표는 사회주의적 복지국가의 달성에 있음
∙ 중국의 사회주의 시장경제는 사회주의 계획경제에 대응되는 개념
∙ 계획경제 시기 중국은 생산수단의 공유와 노동에 따른 분배 원칙을 고수
∙ 개혁개방 이후 계획경제는 포기되었지만 생산수단의 공유 원칙은 포기하지 않고 있음
∙ 민영화로 사기업이 크게 증가했지만, 국가 기간산업의 국유기업체제는 그대로 유지하고 있음∙ 자본주의시장경제와 구분되는 사회주의시장경제의 근거는 공유제임
∙ 시장의 수요에 따라 생산하고 성과에 따라 배분한다는 점에서 중국의 국유기업도 여느 민간기업과 다를
바 없지만, 기업의 소유권은 국가에 있음
∙ 그래서 중국은 국영기업이라는 용어 대신 국유기업이란 용어를 일관되게 사용
∙ 러시아와 동유럽국가가 개혁 초기 ‘시장사회주의’라는 이름 아래 사회주의와 시장경제를 경합한 체제를
유지하다가 곧 국유기업을 대대적으로 처분해 민간기업체제로 전환한 것과 대비
∙ 국가가 사회복지의 확대에 매우 신중하고 복지를 체제안정의 수단으로 이용한다는 점에서아시아개발은행은 중국을 보수적 복지체제로 규정한 바 있음
∙ 사회보장을 하되 최저생계비 수준을 넘지 않게 하고, 직업별로 사회보험을 나누고, 전통적인국가온정주의로 사회복지 여러 제도들을 포괄하는 것에서도 중국은 보수주의체제임
∙ 동시에 자유주의 성격도 있는데 사회보험 관리운영과 재정에 대한 정부의 과도한 통제를 보면
자유주의모델이라 보기 힘들지만 민간연금과 민간의료보험의 도입과 성장은 명백한 자유주의임
∙ 이런 점을 들어 Ringen과 Ngok(2012)는 중국을 복지에의 열망과 실제에서 제한적이고 방어적인 분절된 자유주의-보수주의 하이브리드모델이라고 하였음
∙ 하이브리드모델은 중국의 복지체제가 계획경제 시기의 관대한 복지와 개혁개방 이후의 자유주의적 특성을동시에 갖고 있다는 것을 잘 함축하고 있다는 점에서 설득력 있는 개념임에 틀림없음
∙ 하지만 말 그대로 하이브리드, 즉 과거와 현재의 혼합이라는 것 그 이상도 이하도 아니라 단순한 혼합을
넘어 혼합되어 있음으로써 어떤 독특한 성격을 갖는가에 대한 규명이 필요하다는 것임

3. 홍콩

∙ 동아시아 복지모델을 주장하는 학자들은 홍콩도 동아시아 복지모델의 세 가지 특성인 유교, 가족주의, 발전국가의 요소를 모두 지니고 있다고 말함
∙ 홍콩은 영국식민지로서 당연히 영국(복지국가)의 영향을 받았지만 중국 유교문화의 영향도 컸음∙ 홍콩정부는 식민지 초기부터 중국 전통의 효도와 순종(順從) 정신을 선양하는 데 주력했으며, 그 결과홍콩 시민의 가족주의 관념은 매우 강함
∙ 그들은 매우 근면하며, 근검절약을 강조하고, 타인에게 의존하는 것을 수치스럽게 여기고 문제가 생기면가족의 지원에 의지하며 정부지원은 마지막 대안임

∙ 한편 홍콩의 경제제일주의는 세계적으로 유명하며 식민지 정부의 통치철학은 자유방임이었음∙ 재정적자를 근본적으로 방지하기 위해 공공지출은 GDP 20%를 초과해서는 안 되었으며 역대 총독들은
홍콩의 경제적 활력과 힘은 관대한 사회복지를 동행해서는 안 된다고 생각하였음
∙ 그런 한편 홍콩총독은 상공업계와 파트너십을 맺었으며 그 결과 확고한 자유방임시스템이 구축되었음∙ 홍콩정부는 경제발전 우선정책으로 일관했으며 기업의 자유로운 경제활동을 최대한 보장했을 뿐만 아니라
경제적 불간섭주의와 재정적 보수주의(저 세율, 저 공공지출)를 정부 경제정책의 기본으로 삼았음
∙ 홍콩의 상공업자들은 특혜에 가까운 적은 세금에 정부간섭을 거의 받지 않는 완벽한 자유경쟁을 향유했음∙ 유교, 가족주의, 경제제일주의를 보면 홍콩이 동아시아 복지모델에 속하는 것은 분명한 것 같음∙ 그러나 1970년대 이후의 급격한 경제발전과 1997년 홍콩반환으로 인한 사회변화는 홍콩을 동아시아복지모델의 하나로 분류하기 어렵게 만들었음
∙ 우선 유교적 가족주의가 추세적으로 쇠퇴하고 있는 대신 시민의식이 성숙하고 있다는 점
∙ 가족주의의 약화와 시민의식이 강화는 필연적으로 시민들이 정부의 사회복지 역할과 책임의 확대를요구하게 만듦
∙ 실제로 경제발전에 따른 삶의 양적‧질적 개선, 시민사회의 성장과 발전, 시민의식의 강화, 시민권에 대한
인식의 변화, 시민들의 권리에 입각한 사회복지의 확대 요구로 이어졌음
∙ 사회복지의 확대는 1980년대 들어 가속화되었고 시민들은 사회복지부문에의 국가개입의 필요성을 깨닫게되었음
∙ 사회복지의 확충은 정부의 경제제일주의가 심각한 도전에 직면했다는 것을 의미함
∙ 1997년 영토반환 이후 이러한 사회복지 확대 추세에 제동이 걸렸음
∙ 권력의 주인이 영국에서 중국으로 바뀌었지만 중국정부도 영국정부처럼 재정적자와 과도한
사회복지지출을 원하지 않았음
∙ 홍콩의 헌법에 해당하는 홍콩특구기본법이 홍콩의 중국으로부터의 완전한 경제적 자율성과 법적‧입법적분리를 보장하고 있기 때문에 중국정부는 홍콩의 사회복지에 간여할 수 없음
∙ 그러나 법이 그렇다는 것일 뿐 실제로는 홍콩의 정치경제사회 모든 면에서 중국정부의 영향력은 막대하며사회복지도 예외가 아님
∙ 이렇게 볼 때 홍콩은 동아시아 복지모델에 속한다고 말할 수도 있고, 속하지 않는다고 말할 수도 있음∙ 홍콩의 사회복지시스템은 세계에서 매우 특이한 사례에 속함
∙ 민간복지 중시 사회보장 경시, 정부와 NGO의 긴밀한 파트너십, 강력한 민간복지와 비공식적‧가족복지, 민간이 운영하고 정부가 지원하는 관조민판(官助民瓣), 정부보조금 중심의 사회복지사업 등 다른 동아시아국가에서는 찾아보기 힘든 것들이라고 할 수 있음

4. 일본

∙ 일본의 복지국가 발전경로에는 두 가지 특징이 있음
∙ 첫째, 일본 복지국가는 정당이 아니라 국가 관료제가 주도(국가론)
∙ 둘째, 국가의 사회복지 역할의 상당부분을 기업과 가족이 대신했음
∙ 일본에도 동아시아 복지모델의 특징인 낮은 복지비 지출(경제정책 우선), 분리주의(연금과 의료보험에서 수급자의 분리 관리), 가족주의 등이 있음
∙ 그러나 일본 복지국가는 동아시아국가들에 비해 훨씬 일찍 시작되었고 1960년대에 이미 보편주의 연금과의료보험을 달성했음(반면에 동아시아국가 중 가장 앞선 한국은 1990년대 후반에 이를 달성) ∙ 그리고 복지비 지출 규모가 서구 복지국가에 비해서는 작지만 동아시아국가에 비해서는 현저히
많음(한국과 대만의 사회보장지출비는 GDP의 10% 정도. 일본은 18%)
∙ 요약하면 복지국가 유형론에서 가장 중시되는 사회보장 수급자 비율(보편주의)과 사회보장비지출 비중에 비춰보면 일본은 선진 복지국가와 동아시아 발전국가의 중간에 위치함
∙ 일본 복지국가는 사회정책의 확장과 축소를 오갔음
∙ 확장의 주요 이유는 가족주의의 후퇴라고 할 수 있음
∙ 전통적으로 일본정부는 복지병을 회피한다는 명분을 앞세워 사회복지의 가족책임을 장려해왔음∙ 그러나 산업화와 핵가족화로 가족의 노인부양기능이 저하되고 여성들의 노동시장 진출로 자녀부양기능도
약화되자 이를 정부가 노인복지와 보육정책과 같은 사회복지서비스를 통해 떠안게 되었음
∙ 사회정책의 후퇴는 후기산업화와 글로벌화와 관계가 있음
∙ 글로벌 경기후퇴와 일본의 장기침체로 정부의 경제적 역량이 현저히 감소되어 사회복지부문의 축소가
불가피했음
∙ 그리고 일본 사회복지의 특징 중 하나였던 관대한 기업복지도 경기후퇴로 축소되었음
∙ 단, 일본은 다른 동아시아국가와 달리 사회복지의 축소가 매우 완만하게 진행됨
∙ 그러나 일본의 고령화 심화(2018년 65세 이상 노인인구 비율 28.1%)로 인한 공적연금의 적자와 의료보험 적자(노인 의료비 증가로 인한)로 사회보장비지출 상승은 피할 수 없는 부담임

 

5. 동아시아 복지모델의 한계

∙ 동아시아 복지모델은 동아시아국가의 사회복지가 서구 복지국가와 다르다는 것을 부각시키는 데는 비교적 성공했으나 하지만 완벽하다고 보기는 어려우며 다음과 같은 심각한 문제점을 갖고 있음
∙ 첫째, 동아시아 복지모델은 이행기에 맞는 것임, 다시 말해 동아시아 복지모델은 항구적인 것이 아니라경제발전의 초기, 경제도약기에 나타나는 한시적인 현상이라는 것
∙ 우리나라가 좋은 예라고 할 수 있음, 권위주의 시기 한국은 ‘선 성장 후 분배’(경제제일주의)의발전국가전략을 채택했지만 경제발전과 민주화 이후 사회복지는 경제에의 예속성에서 탈피해 독자적인 논리를 갖게 되었으며, 국가는 경제사회적 규제자에서 보편주의 복지의 제공자로 변신했음
∙ 둘째, 동아시아 복지모델의 주요 특징인 가족주의는 유교적 전통을 공유하는 동아시아국가만의 전유물이아님
∙ 가족주의는 다른 나라에도 있는 현상이며 이탈리아. 스페인, 그리스 등 남유럽국가들에는 가장이 가족의
생계와 복지를 책임져야 한다는 가족주의 전통이 강하게 남아있음
∙ 셋째, 동아시아인의 의식에 영향을 준 전통사상은 유교만이 아니며 법가(法家)와 도가(道歌)도 있음∙ 법가와 도가는 유교와 마찬가지로 사회복지에 부정적인 영향을 주었음
∙ 법가사상은 황제와 관료들이 백성을 다스리는 데 매우 유용했으며 법가는 시민권에 입각한 복지국가와 잘어울리지 않음
∙ 법의 합리성을 떠나 무조건 지켜야 한다는 관념은 시민의 권리의식을 약화시키기 때문임
∙ 도가의 핵심은 무위(無爲)의 통치사상인데, 국가불개입주의나 자유방임과 쉽게 연결됨
∙ 요컨대 유교의 가족주의와 개인의 책임의식, 법가의 반 권리의식, 도가의 자유방임주의는 복지의식의성숙을 가로막았으며, 정부가 경제제일주의를 밀어붙일 수 있는 환경을 조성하는 데 일조했음∙ 넷째, 경제제일주의가 동아시아국가의 공통점이긴 하지만 동아시아국가에서만 나타나는 현상은 아님∙ 서구 복지국가도 복지와 경제가 대립할 때 기꺼이 복지를 포기함
∙ 세계 최고수준의 복지를 자랑하고 복지와 경제 간의 강력한 연관관계를 가진 스칸디나비아국가조차도
사회복지지출이 생산에 부담을 주는 것으로 보고 있음
∙ 경제와 복지의 경합관계, 복지의 경제에의 예속관계, 경제에 부담을 주는 복지는 동아시아국가의 전유물이 아니라 선진 복지국가에도 관철되는 보편적인 것이라 할 수 있음
∙ 다섯째, 동아시아국가 내에서도 상당한 편차가 존재함
∙ 앞서 살펴보았듯이 중국, 홍콩, 일본을 동아시아 복지모델로 규정하는 데는 상당한 무리가 있음

∙ 기존 선진 자본주의국가 일본, 선진 자본주의국가에 진입한 싱가포르, 그리고 그 문턱에 와 있는 한국과대만 등 선진 동아시아 자본주의 국가와 사회주의 국가로서 시장경제를 도입한 중국을 하나의 개념으로 묶을 수 있는지는 의문임

 

요약정리

동아시아 복지모델

∙ 동아시아 복지모델의 특징 : Jones는 동아시아 복지모델의 특징으로 경제제일주의(복지에 우선하는 경제), 유교, 가족주의를 설명하였음
∙ 중국 : 사회보장을 하되 최저생계비 수준을 넘지 않게 하고, 직업별로 사회보험을 나누고, 전통적인국가온정주의로 사회복지 여러 제도들을 포괄하는 것에서도 중국은 보수주의체제임
∙ 홍콩 : 민간복지 중시 사회보장 경시, 정부와 NGO의 긴밀한 파트너십, 강력한 민간복지와비공식적‧가족복지, 민간이 운영하고 정부가 지원하는 관조민판(官助民瓣), 정부보조금 중심의사회복지사업 등 다른 동아시아국가에서는 찾아보기 힘든 것들이라고 할 수 있음
∙ 일본 : 복지국가 유형론에서 가장 중시되는 사회보장 수급자 비율(보편주의)과 사회보장비지출 비중에비춰보면 일본은 선진 복지국가와 동아시아 발전국가의 중간에 위치함