사회복지정책론 - 사회복지정책의 형성과정 - 정책의제와 정책대안 형성

1. 정책의제 형성

∙ 정책은 문제를 해결하려는 의지에서부터 비롯됨

∙ 사회문제, 또 사회복지와 관련된 문제를 해결하려는 노력의 결과물이 곧 정책이 됨

∙ 정책은 ‘문제’를 ‘문제’로 보는 시각에서 비롯되는데, 그대로 방치할 수 없고 개선되어야 한다는 인식이 들어야 되며, 이를 개선하려는 주도세력이 필요함

∙ 문제는 사람에 따라 상이하게 인식됨

∙ 사회문제는 ‘사회를 구성하는 대다수의 사람이 그것을 해결해야 할 문제라고 인식할 때’ 성립한다는 것∙ 또한 사회문제는 사람의 충족되지 못하는 욕구에서 비롯되기도 함

∙ 그렇지만 그 욕구가 충족된다 하더라도 새로운 욕구가 생겨나기 때문에 사회문제는 항상 존재하게 됨

 

1) 문제의 이슈화

∙ 사회문제나 사회복지적 개입이 필요한 사안과 요구가 정책 과정에 오르기 위해서는 정치적 논점으로 부각할 필요가 있으며, 정치적 논점으로 부각된 문제나 요구를 ‘이슈’라고 함

∙ 이슈는 공공의 관심을 끌어야 하며, 공공정책상의 논점으로 부각되어야 함

 

   (1) non-issue와 잠재적 이슈

① non-issue : 공공의 관심을 끌기는 했으나 정치적 논점으로 부각되지 못하고 무시되는 경우를 말하며, 통일과 분배, 사회정의 실현을 바라는 국민의 욕구와 주장이 권력기관이나 정부에 의해 의도적으로 사장되는 경우가 이에 해당됨

② 잠재적 이슈 : 공공의 관심을 끌었지만 시간이 지나면서 관심 밖으로 밀려났거나 공공정책상의논의가 이루어지지 않은 경우에 이슈로서의 기능이 상실됨

 

   (2) 이슈를 둘러싼 집단

∙ 드러나 문제를 해결하기 위해 그 문제를 제기하고 국민에게 널리 인식시키려고 하는 사람을 의미하며 사회복지문제를 이슈화하고자 하는 이슈 제기자는 그 문제로 고통받고 있는 클라이언트이거나 사회복지전문가인 경우가 많음

 

① 이해 당사자 : 이슈 갈등에 참여해 직접 논쟁을 벌이는 사람이나 집단을 말함

② 동일 집단 : 제기된 이슈에 걸려있는 이익과 자신의 이익을 동일시하는 집단을 말함

③ 관심 집단 : 대부분의 이슈에 대해서는 흥미를 느끼지 않지만, 특정 이슈에 대해서는 동일시 집단과 마찬가지로 이슈화되기 이전부터, 적어도 일반 공중보다 일찍 이슈에 대해 알고 관심을 갖는 집단임

④ 관심 공중 : 이슈에 대해 일반적으로 알고 있고 관심을 가지고 있는 집단을 말하며, 대체로 교육 수준이 높고, 소득 수준이 높으며 여론 지지층이 이 계층에 속함

⑤ 일반 공중 : 이슈에 대해 관심도 이해도 없는 계층임

 

   (3) 이슈 제기자

① 클라이언트 : 사회복지정책의 대상자이자 여러 가지 문제로 고통을 받는 사람을 말하며, 자신의 고통해결과 욕구 충족을 위해 사회복지문제의 이슈 제기자가 됨

② 사회복지전문가 : 클라이언트의 문제점을 잘 숙지하고 있는 집단이며, 사회복지문제의 성격과 해결방안, 정부의 역할과 능력 등에 대해서도 깊이 있는 지식을 가진 집단임

③ 언론 : 사회복지의 이슈의 제기자이며, 항상 적극적인 것이 아니기에 사회복지전문가가 사회복지문제의 심각성과 중요성을 사전에 알려줄 필요가 있음

④ 정치인 : 적극적이고 능동적인 이슈 제기자는 아니며, 선거기간 동안 적극적으로 사회복지문제에 관심을 가지며 사회복지문제를 이슈화하는 경향을 보임

 

   (4) 이슈화 견제전략

∙ 콥와 엘더는 이슈 갈등의 확산을 방지하는 방법으로 집단을 위한 전략과 이슈에 대항하는 전략으로 구분·설명하고 있음

① 대 이슈 전략

­ 이슈의 확산 방지를 위해 초점을 이슈에 두며, 이슈에 대해 다시 한번 상징적인 보상을 제공하거나 보증이나 확약을 함으로써 이슈를 약화시키는데 목적이 있음

- 문제가 생기면 새로운 부서나 기관을 설립하는 것도 하나의 방법으로 사용함

- 상대방이 사용하는 상징적 문구나 구호를 사용함으로써 상대방의 이슈를 희석하는 방법을 사용함② 대집단 전략

­ 이슈를 제기한 집단의 정통성이나 윤리적 사항을 공격하여 해당 집단의 이슈 확장을 막는 데 주안점을 두며, 해당 집단과 과격했던 과거 경력을 상기하거나 윤리성을 거론하기도 함­ 이슈 제기 집단의 지지 근거를 조금씩 없애나가는 방법도 대집단 전략의 하나임

­ 문제 제기 집단의 핵심 인력을 정부 측의 위원회나 대책위, 상임위 등에 참석시키기도 함

 

2) 어젠다 형성

∙ 사회복지와 관련된 여러 문제가 이슈화되고, 일반 국민의 관심을 불러일으키게 되면, 정책을 결정할 수 있는 권위 있는 사람에 의해 논의가 시작되며, 이런 과정이 곧 어젠다 형성 과정이 됨

∙ 어젠다는 문제나 이슈로 구성되는 공적인 논의 대상으로 부각되어야 함

 

(1)   아젠다의 종류

① 체제어젠다, 제도어젠다

­ ‘콥와 엘더’가 분류함

­ 체제어젠다는 공공의 관심을 끌 가치가 있고, 정치적 공동체의 구성원이 공통적으로 인지하고 있는 이슈를 말함

­ 제도어젠다는 공식 어젠다로서 권위 있는 의사결정자가 적극적이고 진지한 관심을 기울이는 이슈의 모임임

 

② 공공어젠다, 공무어젠다, 운영어젠다

­ ‘아이스톤’은 사회 공공의 관심을 끄는 장기적 이슈를 공공어젠다로 정의하고, 공무어젠다는 정책결정이 일상적으로 이루어지는 이슈 항목이며, 운영어젠다는 건설적인 관심을 갖는 이슈로 구성된다고 주장함

­ 법원의 의사일정표, 청문회, 입법부에 상정된 법안 등이 이에 해당함

 

③ 정부어젠다,

­ ‘킹돈’은 어젠다를 정부어젠다와 결정어젠다로 분류함

­ 정부어젠다는 정부의 관료 관심을 기울이는 주제의 목록으로 정의함

­ 결정어젠다는 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책의 흐름이라는 3가지 흐름이 만나서 만들어지는 어젠다로 규정함

 

(2) 어젠다 형성 이론 모형

① 존스의 이론

­ 존스는 정책어젠다의 형성 과정을 사건의 인지 및 문제의 정의 단계, 결집과 조직화 단계, 대표단계로 나누어 설명함

- 사건을 인지하는 단계란 잠재해 있던 사회문제가 국민에게 인식되고 해결 의지를 보일 때 그 문제는 정책의 제로 논의된다는 것임

- 정의된 문제해결을 위해 조직이 만드는 것이 두 번째의 결집과 조직화 단계임

- 세 번째의 대표 단계는 국민과 국민의 문제를 정부가 해결하도록 연결하는 활동임

 

② 아이스톤의 모형

­ 어젠다 형성 과정으로 다단계 형성 과정을 제시함

- 첫째, 사회문제의 인식 단계

- 둘째, 사회적 이슈화 단계 : 다름과 차이로 사회적 차이점을 찾지 못하고 이해갈등이 야기됨- 셋째, 공공어젠다 의제 단계 : 정부의 정책적 해결이 필요하다고 인정함

- 넷째, 공무어젠다 의제 단계 : 정책결정의 대상에서 결정으로 이어짐

 

③ 콥과 로스의 이론 모형

- 외부 주도 모형 : 개인이나 집단에 의해 이슈가 만들어지고, 이것이 다시 공공어젠다를 넘어정부 어젠다로 이어짐

- 동원 모형 : 정부에서 먼저 이슈가 만들어지고, 국민의 지지를 얻는 것이 나중인 경우에 해당되고, 엘리트 모형이라고도 하는데, 소수의 정부 내 엘리트가 문제의식을 갖고 만들어 낸 것을 국민이 동의 혹은 추인하는(강제도 포함) 경우임, 과거 우리나라의 대부분의 정책결정 모형은 동원모형이었음- 내부접근 모형 : 정부기관 내에서 이슈가 창출되지만 공중에게는 확산되지 않는 경우이며, 핵무기, 북한과의 수교 등이 이에 해당됨

 

2. 정책대안의 형성

 ∙ 사회복지문제를 해결할 수 있는 대안을 연구하고 논의하며, 어떤 정책이 가장 바람직한 것인가를 비교·분석하는 과정을 말함

 

1) 정책대안 형성과정의 의미

∙ 주어진 목표를 달성하기 위해 어떤 문제에 대해 가능한 해결방안을 찾아보고 개발하는 과정이며, 넓은 의미로는 문제를 포괄하고 있는 상황을 파악해 목표를 세우고, 이를 달성할 수 있는 수단을 개발하며, 타대안과 비교·분석하는 과정을 의미함

 

2) 정책대안의 형성

(1) 비정치성

∙ 사회복지정책의 대안 형성은 사회복지 전문가나 사회복지를 연구하는 학자, 관료에 의해 이루어지는 것이 보통임

∙ 이 과정은 비교적 이해관계자와의 상호작용 없이 이루어지고 있으며 비교적 정치색이 없이 합리적으로

이루어진다고 할 수 있음

(2) 기술적 과정

∙ 정책대안을 개발하고 비교·분석하는 과정에는 여러 가지 분석기법이 동원됨

∙ 철학과 윤리학 등은 물론 응용과학에 이르기까지 제반 분석기법이 이용되기도 함

∙ 정책대안의 형성과정은 종합 과학적 성격을 지님

 

요약정리

1) 정책의제 형성 : 문제의 이슈화, 어젠다 형성
2) 정책대안의 형성 : 사회복지문제를 해결할 수 있는 대안을 연구하고 논의하며, 어떤 정책이 가장 바람직한것인가를 비교·분석하는 과정을 말함